湛江市地方税务局  林兆华

2011年9月6日

市区财政体制是市、区两级政府划分事权、财权，即划分职责并相应划分财力的基础性制度。我市现行市区财政体制自2006年实施至今，取得了良好的成效，为全市经济社会发展做出了巨大贡献。但随着经济社会发展，尤其是当前湛江面临大发展的时期，为适应形势要求，促进市、区级政府提供高效优质的行政管理服务，有必要对市区财政体制进行新一轮的优化调整。

一、现行市区财政体制的基本概况

2006年，继国家、省实行分税制财政体制改革后，我市对市与区之间的财政收入实行分税分成的财政体制（坡头区除外），一直沿用至今。这次市区财政体制改革，把以往“按照企业隶属关系及属地为主财政收入划分，分级管理，分级包干”的做法，改革为“核定基数，属地征管，增量共享，一区一率，比例分成”，保留企业的行政隶属关系，调整市与区之间的财政收入分配格局，使市与区财政收入的划分基本以事权为基础，收支自求平衡。现行市区财政体制在实施过程中，巩固和扩大各级政府的财政收入，杜绝市与区之间互抢税源的现象，使市与区的财政收入分配关系走上规范化，发挥了“保吃饭，保运转，保稳定，促发展”的重要作用，为市区乃至全市的经济社会发展做出了巨大贡献。2010年，市区地方财政一般预算收入49.08亿元，占全市总收入74.1%，比上年增长25.8%。

二、现行市区财政体制存在的主要问题

随着我市经济的不断发展和各项改革的深入推进，现行市区财政体制对新形势的不适应性也越来越明显。例如：一是事权与财权不够匹配。现行市区财政体制多年未变，但市与区之间的事权划分变动频繁，市级事权下放区级政府时，并没有相应增加区级财政收入，使其财政收入与支出责任难于匹配。如义务教育学校和部分市直单位下放移交管理时，并未给予区级相应的财力匹配，增加了区级财政负担。二是市区财政分成不够合理。市区财政收入划分，仍以按2004-2006年三年平均数为系数，明显不适应当前经济社会发展形势。同时，税收分享区级留成比例偏低，影响了区级政府招商引资和产业结构调整的积极性和主动性。如2010年来源于霞山区的财政收入56.5亿元，其中区级留成3.2亿元，仅占5.66%。三是市区财政收入划分不够合理。供电、邮电通信、金融证券、烟草等行业单位在市区经营，接受辖区提供的行政管理服务，但区级政府却不能分享其税收，权利与义务不对等。四是转移支付标准不高。省对县（市）的转移支付补助标准为15000元/人，但市对区转移支付标准明显低于这一标准，如近年市对坡头区转移支付补助为12480元/人，这不利于区域间经济协调发展。目前，全市超过55%的经济总量、74%的地方财政一般预算收入和超过76%的规模以上工业增加值来源于区，市区是做大做强经济“蛋糕”的龙头。但以上这些财政体制的问题，制约了区级政府的财力，影响了区级的产业结构优化调整，不利于区级经济社会协调发展。

三、优化调整市区财政体制的必要性和紧迫性

市委刘小华书记多次强调，湛江经济发展最大的问题是经济“蛋糕”太小，最大的任务是做大做强经济“蛋糕”。为做大做强湛江经济“蛋糕”，实现五年崛起，如何充分发挥财政“生财、聚财、理财”作用，为争当粤西振兴龙头提供财力支撑，就显得尤为重要和迫切。由于经济社会发展的不断发展和社会管理事务的不断变化，现行市区财政体制已逐渐出现了一些矛盾和问题，使财政对经济社会发展的职能作用受到了一定制约。进一步优化调整现行市区财政体制，既是做大做强市区经济“蛋糕”的迫切需要，也是优化完善市与区之间事权与财权相匹配的内在需要，对深入推动市区之间经济协调发展和全面创新市区社会管理新模式具有重要的现实意义。

   四、优化调整市区财政体制的几点建议

㈠ 优化调整市区财政体制应遵循的基本原则。一是适应改革要求原则。在将省共享税收全额下放的基础上，下划市级税收收入，实行市与区总额分成。科学核定市与区财力分成比例，建立分配合理、激励发展的市区财政管理体制。二是促进经济发展原则。当前，我市正处于新一轮经济跨越发展时期，任务艰巨，时间紧迫。这就要求新一轮的市区财政体制必须更加有利于财政职能的充分发挥，鼓励各地区加快发展经济，重视财力增长，促使全市财政收入整体规模不断扩大。三是兼顾各方利益原则。在确保市与区既得利益的基础上，进一步优化调整市与区财力分配机制，调动各级增收节支的积极性，增强各级财政保障能力，提升基本公共服务均等化水平，促进我市经济和社会事业全面协调发展。四是力求科学规范原则。坚持规范统一、简化程序、运行安全，减少人为因素，避免道德风险，确保市区财政体制安全有效运行。

㈡ 切实理顺市与区之间的事权范围。政府事权是政府为履行其职能而被赋予的行政权力，与本级政府职能严格对应，与财权相匹配。在制定新一轮市区财政体制时，要先对市区行政管理权限和市直各部门行政管理职能进行一次全面清理，尤其要对交叉重复和职责不清的职能进行专项集中清理，并在清理的基础上进行研究和进一步明确划分，使事权合理化、清晰化。事权有了相对合理的、清晰的界定之后，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，才可以实现整个体制的正常运转。同时，根据市区重大事权归属变化，对相应支出的责任来确定财政收入分配，避免目前市区两级对于一些重大支出，尤其是重大基础设施建设支出互相扯皮现象的发生。此外，按照财力与事权相匹配的原则，对上划或下放的机构（职能）及管理事项实行支出基数划转或专项上解，为市、区各自承担相应的事权提供财力保障。

㈢ 科学调整市与区之间的财权关系。新一轮的市区财政体制优化调整，在考虑两级政府既得财政利益的同时，也要打破部分原有利益分配格局，根据事权要求合理调整市与区之间的财权关系，促进各级政府聚精会神搞建设、同心协力抓经济，共同推动湛江经济社会发展。根据区级事权的逐步扩大，为避免事权与财权出现倒挂现象，全市财力应予适度下沉，适当向基层倾斜，合理增加区级财政收入，进一步解决好财政收入分配与鼓励财源建设的关系，发挥两级政府发展经济、生财理财的积极性，促进各级政府主动做大财政“蛋糕”。

㈣ 合理规范市与区之间的财政收入分配。现行市区财政体制，仍按2004-2006年市属企业分布在各区税收收入平均数，作为市与区财政收入划分比例的原则。但是，随着经济发展，各区的经济增长点主要依靠股份制企业及其他民营企业发展推动，而市属大型企业的增长幅度不高。如湛江电厂近三年实现的地方税收收入分别是3877万元（2010年）、3745万元（2009年）、3971万元（2008年），基本停滞不前，而赤坎区近三年的市（区）库地方税收收入却都实现两位数增长。因此，新一轮市区财政体制应在考虑财权与事权相匹配的基础上，适当提高赤坎、霞山两区税收收入分成的比例。同时，由于开发区在各区中人均可支配财力较为充裕，而且重大项目落户东海岛，对该区经济发展将有巨大推动作用，所以，新的市区财政体制应适当提高市级在开发区（含东海岛）的税收收入分成比例，以增大市级财政收入的调控能力和平衡市级财政对东海岛基本建设的投入。

㈤ 尽快把坡头区纳入市区财政体制之内。现行市区财政体制，对来源于坡头区的财政收入分配仍按企业的行政隶属关系来确定，即市属企业实现的税收入市库，区属企业实现的税收入区库。随着企业重组、改制、联合等资本流动日益增多，这种体制已不适应当前经济情况，甚至出现企业行政隶属关系难以确定的情况，导致出现两级政府争税源的问题。近年来，市政府大力发展海东新区，加大对海东新区的投入力度，加快对省运会场馆的建设，带动了坡头区经济发展。但坡头区经济增长的地方税收收入全部缴入区级库，市级没有参与分享在坡头区产生的税收，这显得不够合理。因此，建议把坡头区的财政收入列入到市区财政体制中来，合理界定市与区在坡头区财政收入中的比例，实行总额分成的办法，共同分享经济发展成果。